第二課 關于監督執紀問責的"四種形態"

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紀檢監察

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第二課 關于監督執紀問責的"四種形態"

 

      一、什么是“四種形態”
      中央紀委反腐強調“四種形態”——
      1、黨內關系要正?;?,批評和自我批評要經常開展,讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態;
      2、黨紀輕處分和組織處理要成為大多數;
      3、對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數;
      4、嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極極少數。
      “四種形態”是執紀理念。“四種形態”是一個相互聯系的有機整體,是一個對違紀行為逐級設防的過程。
      在“四種形態”中,從第一種形態到第四種形態,其行為性質和量紀程度在層層加重,后一種行為是前一種行為發展的必然結果,后一種形態是前一種形態有效發揮作用的重要保障。
      前一種形態的工作真正做到位了,就會有效減少后一種形態問題的發生。
      二、“四種形態”統計指標體系的指標內容
      1、第一種形態指標(共14項)
      談話函詢了結、“面對面”初步核實了結等2種情形:
      經紀律審查后僅給予提醒談話、警示談話、批評教育、糾正或責令停止違紀行為、責成退出違紀所得、限期整改、責令作出口頭或書面檢查、召開民主生活會批評幫助、責令公開道歉(檢討)、通報(通報批評)、誡勉(誡勉談話)、其他批評教育類措施等12項組織措施。
      2、第二種形態指標(共21項)
      黨內警告、黨內嚴重警告等2項黨紀輕處分;
      行政警告、行政記過、行政記大過、行政降級等4項政紀輕處分;
      取消榮譽稱號、撤銷政協委員資格、終止(罷免、撤銷、責令辭去)人大代表資格、取消預備黨員資格、取消(罷免)當選資格、終止黨代表資格、停職(停職檢查)、調整(調離)職務(崗位)、免職、引咎辭職、責令辭職、改任非領導職務、安排提前退休、降低退休待遇、其他組織調整類措施等15項組織措施。
      3、第三種形態指標(共12項)
      撤銷黨內職務、留黨察看等3項黨紀重處分;
      行政撤職的政紀重處分;
      降職、取消退休待遇、解聘、解除勞動合同、辭退、組織除名(勸退)、其他重大職務調整類措施等7項組織措施;
      4、第四種形態指標(共2項)
      紀檢監察機關作出開除黨籍、開除公職處分的情形;紀檢監察機關立案審查后移送司法機關追究刑事責任,判處刑罰。
      5、輔助性指標(共7項)
      留置人數、立案審查人數、線索處置件數等3項先導性指標;
       信訪舉報件次、處分人數、處理縣處級以上一把手人數、主動交代問題人數等4項效果性指標 。
      三、如何理解和運用監督執紀四種形態
      十八屆中央紀委六次全會上,王岐山同志在工作報告中從推進全面從嚴治黨的戰略高度,再次強調要把握運用好監督執紀“四種形態”。讓咬耳朵、扯袖子,紅紅臉、出出汗成為常態;黨紀輕處分、組織調整成為大多數;重處分、重大職務調整的是少數;而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極極少數。
      這一重要論述,既是對長期以來黨風廉政建設和反腐敗斗爭實踐經驗的深刻總結,又是對當前和今后一個時期紀檢監察工作所面臨形勢和任務的科學判斷;既是對黨內監督工作的重要理論創新,又是推動紀律審查工作轉型的方向指引。
      1、提出監督執紀“四種形態”的重大意義
      首先,要有歷史的回放和思考。我們黨是有革命理想和鐵的紀律的馬克思主義政黨。無論是革命戰爭年代還是社會主義建設和改革開放時期,我們黨都始終堅持把加強紀律建設作為黨的建設的重要理念,始終堅持嚴明黨的紀律。比如,大家十分熟悉的“三大紀律”“八項注意”,就是我們黨在革命戰爭年代重視紀律建設的具體體現;毛澤東同志講,“加強紀律性,革命無不勝”。習總書記多次強調,“嚴守政治紀律和政治規矩”,“政治紀律和政治規矩這根弦不能松”。這是當前我們黨對黨員領導干部最基本的要求?;仡欬h的歷史,我們可以清晰得出結論,紀律就是我們黨的生命,必須始終挺起來、立起來、嚴起來。
      其次,要站在全面從嚴治黨的高度深化認識。全面從嚴治黨是我們黨在新形勢下順利推進各項工作的根本保證,關系國家和民族的前途命運。監督執紀“四種形態”的提出是紀律建設的重大創新,其意義就在于通過有效管用的方式,貫徹落實“全面”和“從嚴”兩個方面的要求。“全面”就是實現對全體黨員和各級黨組織監督的全覆蓋,用紀律管住9千多萬黨員和430多萬個基層黨組織,而不是僅僅管住“極極少數”的嚴重違法犯罪黨員干部。“從嚴”就是把紀律和規矩挺在前面,堅持紀嚴于法、紀在法前,實現紀法分開,用紀律的尺子衡量黨員干部的行為,抓早抓小、動輒則咎,發現苗頭就及時提醒、觸犯紀律就及時處理,絕不能養癰遺患、放任自流。要深刻認識到黨風廉政建設和反腐敗斗爭是全面從嚴治黨的重要組成部分,但絕不是全部,不能把全面從嚴治黨等同于反腐敗,必須把加強紀律建設作為全面從嚴治黨的治本之策。
      第三,要從標本兼治的角度深刻領悟。從十八大以來查處的大量領導干部違紀違法案件中可以發現這樣一個規律:破“法”無不從破“紀”開始,且發展的軌跡往往都是一樣的:先從出現違紀苗頭到逐步越過紀律底線,之后又從一般違紀發展到嚴重違紀,最后量變引起質變,演變為嚴重違法犯罪。同時,從違紀人員數量看,也是按照上述軌跡依次遞減。監督執紀“四種形態”就是著眼于貫徹落實全面從嚴治黨的要求,通過設置層層防線,一級一級地進行阻擋和處理,而且處理措施越來越嚴厲。因此,持之以恒地落實監督執紀“四種形態”,就是立足黨的紀律扎緊籠子,就是堅持抓早抓小促進治本,就是不斷自我凈化、自我完善,保持黨的先進性和純潔性。
      第四,要從我們黨一貫的方針政策進行理解。早在1942年延安“整風”運動中,毛主席就提出了“懲前毖后、治病救人”的方針,指出“對以前的錯誤一定要揭發,不講情面,要以科學的態度來分析批判過去的壞東西,以便使后來的工作慎重些,做得好些,這就是懲前毖后的意思”,“揭發錯誤、批判缺點的目的,好像醫生治病一樣,完全是為了救人”。    
      《黨章》第四十條規定“黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律。”
      “堅持懲前毖后、治病救人,執紀必嚴、違紀必究,抓早抓小、防微杜漸,按照錯誤性質和情節輕重,給以批評教育直至紀律處分。運用監督執紀“四種形態”,讓“紅紅臉、出出汗”成為常態,黨紀處分、組織調整成為管黨治黨的重要手段,嚴重違紀、嚴重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍。”
      過去有一種傾向,紀委往往以辦大案要案論英雄,對一般違紀往往不重視,只要領導干部不違法,違反紀律就是“小節”,就沒人管、不追究。長期對小問題視而不見,等“養大了”再辦,一處理就只能“算總賬”。從結果上看,造成我們的干部要么是“好同志”、要么是“階下囚”。“老虎”究竟是怎么長大的?不少都是一路腐敗、一路帶病提拔過來的。
      通過運用監督執紀“四種形態”,從“小節”抓起,嚴明黨的紀律,可以有效防止黨員干部帶病往前走,把“好同志”與“階下囚”中間曾經組織不管、紀律不管的地帶改造成“帶電”的緩沖區,防止要么是“好同志”、要么是“階下囚”的現象出現。這既是對黨的事業負責,也是對廣大黨員干部的關心愛護。
      2、正確理解監督執紀“四種形態”的科學內涵
      監督執紀“四種形態”是嚴格依據紀律的尺子進行劃分的,覆蓋所有可能發生的違紀情形或苗頭,且各個形態之間呈現明顯的違紀輕重和處置層次之分,每一個黨組織、每一名黨員都不能置身事外。這是各級黨委和紀委履行黨章所賦予職責的重要遵循。
      首先,要緊緊扭住“常態”不放。對出現違紀苗頭或輕微違紀的,及時開展批評與自我批評,及時由黨組織出面咬咬耳朵、扯扯袖子,讓本人紅紅臉、出出汗,而不能放任自流,更不能放水養魚。這項工作一旦成為“常態”,使黨內生活正?;?,絕大多數黨員干部就會遠離紀律底線,不至于因違紀受到紀律處分或組織處理。
      其次,要正確把握“大多數”。對違反黨的紀律的行為,只要一發現就要根據違紀行為的性質、情節及造成的后果,依據《中國紀律處分條例》等黨內法規及時作出黨紀輕處分和組織處理。相對被重處分的違紀黨員而言,此類情況應該成為“大多數”,這也體現了對黨員干部從嚴管理、從嚴要求,有利于防止小錯變成大錯。
      第三,要堅決懲處“少數”和“極極少數”。正如一片森林中出現病樹、爛樹的概率總是存在的一樣,作為一個擁有9000多萬黨員的大黨,個別黨員干部也可能因各種各樣的原因走上嚴重違紀甚至違法犯罪道路。對這些黨員干部,構成嚴重違紀的,必須及時給予重處分、作出重大職務調整;如果構成嚴重違紀且涉嫌違法,必須果斷進行立案審查。在懲治腐敗問題上,黨中央的態度十分堅決,始終堅持有腐必反、有貪必肅,始終強調無禁區、全覆蓋、零容忍,始終要求以猛去疴的決心、刮骨療毒的勇氣,發現一起查處一起,發現多少查處多少。我們要認真領會和貫徹落實中央精神,用最堅決的態度減少腐敗存量,用最果斷的措施遏制腐敗增量,始終做到態度不能變、決心不能減、尺度不能松。
      綜上,監督執紀“四種形態”既是紀律審查的工作要求,更是紀律審查的工作目標。“四種形態”的每一種形態都是從嚴治黨的利器,都很好地詮釋了“嚴是愛、松是害”的道理。只要在前兩種形態上把功夫下足,所在地方和部門的政治生態就會大大改善,相應發生嚴重違紀問題的可能性就會大大減少。按照這樣的要求開展監督執紀問責工作,所帶來的結果自然而然依次為“常態”、“大多數”、“少數”和“極極少數”。同時,在當前依然嚴峻復雜的反腐敗形勢下,如果沒有普遍實現“常態”和“大多數”,“極極少數”的蔓延就有可能發生。因此,“四種形態”環環相扣、科學有效,是完整的監督執紀科學體系。
      當前,準確把握監督執紀“四種形態”,在紀律審查工作中需要避免一些認識上的“誤區”。
      一是要防止“誤判”。十八大以來,反腐敗形成了壓倒性態勢,但冰凍三尺非一日之寒,滴水穿石也非一日之功。已查處的腐敗案件和信訪舉報反映、巡視發現的問題線索等,都有力印證了黨中央關于反腐敗斗爭形勢“依然嚴峻復雜”的判斷是完全正確的,遏制腐敗蔓延勢頭的目標決不能有絲毫動搖。黨中央對腐敗問題始終堅持零容忍,始終保持高壓態勢,因此,運用監督執紀“四種形態”,絕不是要在數量和力度上放緩反腐敗節奏。
      二是要防止“誤解”。監督執紀“四種形態”要求紀委把監督執紀問責的戰線前移,用紀律和規矩衡量黨員干部行為,發現苗頭就及時提醒、違反紀律就及時處理,使監督執紀更嚴格、更有威力。實際上,實踐“四種形態”,紀委的責任不是輕了,而是更重了,執紀的力度不是小了,而是更大了。
      三是要防止“誤處”。正確運用監督執紀“四種形態”,要求按照不同的違紀情況采用不同的處置方式。既不能把全面從嚴治黨等同于僅處理少數有嚴重違紀問題的干部,也不能把涉嫌違法犯罪問題“大事化小”,當做輕微違紀行為進行處理。對“極極少數”嚴重違紀的黨員干部,絲毫不能放松,該深查的要深查,該移送機關的要及時移送機關依法處理。
      在紀律審查實踐中運用好監督執紀“四種形態”
      把紀律和規矩挺在前面,是當前紀律審查工作的重大轉型。正確運用監督執紀“四種形態”,前提和基礎是各級紀委要進一步深化“三轉”,切實將職能定位轉到抓紀律上來。同時,檢驗紀委轉職能是否轉到位,關鍵在于能不能將紀律挺到最前沿,在于能不能運用好“四種形態”。
      首先,要解決思想認識問題。過去,有的同志存在思維慣性,滿腦子仍是線索和案件,忽視抓早抓小、治病救人,把黨員干部違反紀律問題當做“小節”、小毛病,沒有引起足夠重視;有的同志存在工作慣性,只重視大案要案,一味追求涉案數額,而忽視政治紀律和政治規矩、組織紀律等問題的審查。要認真學習貫徹習總書記關于全面從嚴治黨系列重要講話精神,深入領會王岐山同志關于深化“三轉”、黨紀嚴于國法、把紀律和規矩挺在前面等重要論斷和指示要求,進一步提高認識、轉變觀念,在思想上緊緊扭住紀律不放。
      其次,要解決責任擔當問題。運用監督執紀“四種形態”,對各級紀委而言都是一個重大挑戰,且這個挑戰更多地集中于是不是敢于監督、善于監督。實際上,有的同志責任感不強,擔當意識不夠,不愿監督、不敢監督,習慣于做“老好人”。當然,也有同志能力不足,工作方法簡單,不善于監督。各級紀委要緊緊跟上中央的要求,堅決維護黨章、執行紀律,對違紀行為敢于“亮劍”。同時,監督執紀工作更能考驗紀檢干部的政策水平,必須克服能力不足的危險,善于開展談話,善于做思想教育工作。
      第三,要解決方法措施問題。一般而言,只要思想認識上去了,責任擔當解決了,方法措施就不難找到??傮w而言,就是要在線索處置、執紀審查、執紀審理各個環節,都以紀律為尺子進行衡量,推動紀律審查按照監督執紀“四種形態”要求進行工作轉型。
      在線索處置環節,線索處置是紀律審查的源頭和基礎。實踐中存在的問題主要有一是對黨員干部問題線索管理尚未做到全覆蓋;二是對問題線索處置不及時,暫存線索數量多、時間長;三是對線索處置跟蹤、監督不到位。我們需要直面這些問題,并采取有效方法解決。一是要緊緊圍繞“六大紀律”和“四種形態”,按照動態清理、分類規范、突出重點、處置得當的原則,對線索進行集中統一管理,做到全覆蓋;二是要以紀律為尺子,提高分析研判質量。一般性問題要與本人見面,談話提醒、函詢核實,讓黨員干部相信組織、忠誠組織,把問題主動向組織講清楚;對指向性明確的問題要扎實做好初核。對在執紀審查中發現的“四風”問題線索,要深挖細查、決不放過。要把握好“四種形態”,嚴格分類處置問題線索,擴大談話函詢覆蓋面,清理暫存線索,堅決把存量減下來。三是強化對線索處置的監督,加大對談話函詢的再核查力度,嚴格審核初核了結線索。
      在執紀審查環節,實踐中存在的問題主要有:以抓大案要案為主的思維慣性和政績觀仍未改變,“吃干榨盡”,追求把所有違紀和違法問題都查清楚;紀法不分,把大量精力投入對違法犯罪問題的查處,客觀上導致紀檢監察室沒有力量投入監督執紀問責和抓早抓小工作。在執紀審查這個核心環節,一定要守住依“紀”進行監督執紀問責這個定位,圍繞監督執紀“四種形態”開展工作。一是抓住審查重點。要以堅定的決心和有力的措施,堅決遏制腐敗蔓延勢頭。要突出懲治重點,防止帶病提拔,以下三類情況同時具備的是重中之重黨的十八大后不收斂、不收手,問題嚴重、群眾反映強烈,現在重要崗位可能還要提拔使用的黨員領導干部。二是改變審查方式。正確處理“樹木與森林”的關系,確保審查工作沖著紀律去,用紀律管住大多數;堅持抓早抓小、動輒則咎,實現監督執紀問責經?;?。三是提高審查效率。堅持快查快結,防止調查取證工作貪大求全,“吃干榨盡”。在確保質量的前提下,嚴格控制審查時限。四是把握處理方式。正確把握“常態、大多數、少數、極極少數”的關系,恰當運用批評教育、誡勉談話、輕處分和組織調整、重處分和重大職務調整、移送機關依法處理等方式處理各類違紀行為。五是改進涉嫌犯罪問題審查方式。對涉嫌犯罪問題及線索,主要核查已作為立案依據的涉嫌犯罪問題,對立案后新發現被審查人的涉嫌犯罪線索,原則上移送司法機關依法處理;根據已有證據足以作出開除黨籍處分的,對取證、定性等方面存在較大困難或爭議的其他涉嫌犯罪問題,原則上不再深入核查,作為涉嫌犯罪線索移送司法機關。
      在執紀審理環節,實踐中存在的問題主要有:尚未及時調整審理工作重心,對涉嫌犯罪問題的審核投入過多力量,實際上成了司法機關的“預審室”;審理文書尚未完全實現紀法分開,紀律特色體現不足,沒有充分發揮審理對紀律審查方式轉型的倒逼作用。下一步,在執紀審理方面,主要抓好以下工作。一是改進審理方式。按照紀在法前的要求,由以往重點審理違法犯罪問題,轉變為聚焦審理違紀問題,用黨章黨規黨紀衡量違紀行為。在審核事實、證據的基礎上,加強對紀律條規適用和處理方式的審核,確保監督執紀“四種形態”準確適用。要適應以審理違紀案件為主的新要求,探索輕處分案件適用簡易程序的審理工作機制。二是改進對涉嫌犯罪問題的審理。對涉嫌犯罪問題的認定存在較大分歧的,原則上不作為處分依據,作為涉嫌犯罪問題線索移送司法機關;涉嫌犯罪問題和線索移送司法機關后,由審理室會同相關紀檢監察室加強跟蹤監督,確保涉嫌犯罪問題和線索不遺漏、不放縱。三是改進審理文書。在審理報告等文書中,將違紀行為按六大紀律進行分類和表述,將違紀問題與違法犯罪問題分開表述,用紀律語言描述違紀行為,體現紀律審查特色。同時,鑒于新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》分則部分刪除了大量與刑法、治安管理處罰法等法律法規重復的內容,將涉嫌違法犯罪行為在總則第二十七條至第二十九條統一作出規定,在按六大紀律對違紀行為進行表述的基礎上,在審理報告“主要違紀事實”最后一部分增加一類即“違反國家法律法規規定”,將涉嫌違法犯罪行為在此部分予以表述。這樣處理,既能實現紀法分開,又利于做好紀法銜接。四是加強對違反中央八項規定精神問題的審核。要把違反中央八項規定精神問題作為執紀審理重點,及時掌握情況,加大審核力度,引導和推動紀檢監察室做好對違反中央八項規定精神問題的審查工作。要加強對被審查人的相關行為是否違反本地區、本部門有關落實中央八項規定實施細則的審核。同時,為推動各級黨組織鍥而不舍、馳而不息地落實中央八項規定精神,在審理報告等紀律審查文書“主要違紀事實”中,將被審查人違反中央八項規定精神問題單獨列出來,表述在“違反政治紀律行為”之后、“違反組織紀律行為”之前。五是加強案例指導。依據新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》,通過案例形式加強業務指導,重點對違紀行為的證據標準、性質認定、條規適用和紀法銜接等問題進行規范,進一步提高紀律審查工作的規范化和科學化水平。
      全面從嚴治黨永遠在路上。黨風廉政建設和反腐敗是一場輸不起的斗爭,必須始終堅持有腐必反、有貪必肅。我們要做到有靜氣、不刮風,不搞運動,踩著不變的步伐,把紀律和規矩挺在前面,通過正確運用監督執紀“四種形態”,治“病樹”、拔“爛樹”、護“森林”,逐步形成推進不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。
 
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